28.8.14

Grupos de interés y sector público

En un breve artículo reciente titulado ¿Por qué las reformas del sector público muchas veces no dan resultados?, Joel D. Aberbach y Tom Christensen llegan a la conclusión de que las reformas del sector público raramente ofrecen lo que prometen, por diversos problemas de definición de los objetivos y de los problemas y por las dificultades de control en el proceso de toma de decisiones o de aplicación. Quiero aprovechar para hacer una breve reflexión a uno de los puntos que ellos apenas mencionan. En su análisis utilizan dos perspectivas (copio estos dos párrafos suyos):
  • La perspectiva racional es una especie de ideal. Se da por supuesto que los responsables políticos y administrativos actúan racionalmente, es decir, que son capaces de formular objetivos y de entender los problemas, encontrar soluciones óptimas, poner en práctica las medidas que han acordado y obtener los efectos deseados. Esto depende de dos grandes condiciones previas - tener la capacidad de obtener un buen resultado en la relación entre los medios disponibles y el fin propuesto, y controlar los procesos de toma de decisiones y de implementación. Esta perspectiva presenta dos versiones: el hombre económico y el hombre administrativo, en el que este último se centra en el uso sistemático del diseño organizativo como instrumento de liderazgo.
  • La perspectiva de la 'cubo de la basura' es más temporal y contextual, y sostiene que los fines, los problemas, las soluciones y los efectos a menudo son ambiguos porque las situaciones de decisión presentan características ambiguas, relacionadas con la complejidad de la estructura, los roles, una tecnología poco clara y la falta de una visión racional. Además, a menudo la participación es variable, porque las partes que intervienen no tienen plena dedicación, y tan pronto llegan como se van. Esto lleva, a menudo, a unas decisiones imprevisibles ya una implementación irracional, como también a utilizar símbolos para enmascarar la falta de racionalidad. Una variante de esta perspectiva que combina elementos instrumentales sostiene que los emprendedores políticos o los impulsores de las políticas consiguen abrir y utilizar las oportunidades que se presentan gracias a determinadas combinaciones de problemas, soluciones y participantes. Esto puede hacer que se alcancen los objetivos más fácilmente, aunque la situación parezca caótica o anárquica, e inaugurar nuevas vías de desarrollo que rompan con el pasado.
Quiero quedarme con la frase "los impulsores de las políticas consiguen abrir y utilizar las oportunidades que se presentan gracias a determinadas combinaciones de problemas, soluciones y participantes", en la medida que permite situar la presencia de los grupos de interés dentro del entorno cotidiano de la administración pública.
  • Desde el punto de vista de la gestión de oportunidades, una circunstancia real es que el gestor público no sea conocedor de determinadas 'soluciones', ante las que el agente que las aporta logra posicionarse. A veces, aportar soluciones va aparejado con hacer descubrir un gran problema que hasta el momento había pasado desapercibido o bien generar la necesidad de un gran reto. Aquí nos encontramos ante unos gestores poco creativos o poco indagadores, que tienen el riesgo de dejarse llevar por los prescriptores o interesados ​​más listos. También nos encontramos empresas que pueden inventarse enfermedades, por ejemplo, para hacer necesario un remedio. Y también nos encontramos empresas que crean grandes retos como las smart cities, los cuales crean gran interés, suponen un reto y permiten generar una gran disponibilidad de recursos.
  • Desde el punto de vista de la gestión de riesgos o conflictos, una circunstancia real es que el gestor público no disponga de suficientes capacidades, habilidades, autoridad o poder para imponer una mejor solución desde el punto de vista del interés general, o bien que ante la dificultad para encontrar este interés público, tampoco sepa encontrar las maneras de mediar o arbitrar, de generar los espacios de diálogo y consenso. Entonces puede suceder que la composición de fuerzas que presenten los grupos de interés acaben dando lugar a una solución final, que quede alejada del interés general.
La gestión de los grupos de interés es un asunto de capital importancia. Y en una administración pública que se ha convertido, por la fuerza de los hechos, en relacional, aun es más determinante, ya que la calidad de las políticas públicas cada vez más se puede ver determinada no por un proceso de planificación racional -que tampoco es per se garantía de nada- sino por un juego de intereses donde el grupo de interés más hábil, más insistente, más presente, más poderoso puede acabar imponiendo su interés particular.

Y no hay que pensar solamente en intereses empresariales, sino que estamos ante una gestión de los grupos de interés en general, que puede afectar todo tipo de políticas, de relación con entidades y organismos diversos, etc.

Ante la falta de habilidades que se puede dar a menudo en los gestores; ante la pérdida de capacidades del propio sector, ya sean de autoridad o de recursos; ante el exceso de influencia que un grupo de interés puede tener hasta el punto de que ni el proceso ni los resultados correspondan al máximo interés público, conviene que la Administración se repiense, pero convendría mucho que esta repensada integre de manera mucho más intensa de lo que lo ha hecho hasta ahora la transparencia en un marco de gestión de la responsabilidad social.  

Las funciones de la Administración pública suponen una delegación que la ciudadanía ha hecho, y ahora estamos en un momento en que se están renegociando socialmente las condiciones de esta delegación. En cualquier delegación hecha en condiciones tienen que haber pactado los retornos informativos, es decir, cómo se está progresando en los objetivos pactados para valorar si la fuerza delegante debe recuperar autoridad y aportar más determinación o, llegado el punto, cambiar directamente la fuerza delegada, el gobierno.

Los conceptos de transparencia que se están aplicando en la Administración pública actualmente son fruto de las obligaciones comunitarias y de la presión social por los casos de malas prácticas y de corrupción. Pero no provienen de un modelo de gestión de la Responsabilidad Social en el sector público que se base en la implantación real de unos valores éticos, de responsabilidad y sostenibilidad.

La ciudadanía quiere renegociar las condiciones. Y cada vez desde un sentido de enmienda más global al modelo. Porque la confianza se ha resquebrajado y la respuesta no es suficiente. Seguramente la ciudadanía tiene la sensación de que no hay ni suficiente voluntad de cambio real ni quizá suficiente capacidad real. No haber voluntad presupondría que todavía hay gente que se aprovecha de la situación. Pero no haber capacidad transmite la idea de que todo el sistema es tan complicado, grande, monstruoso, que no hay por donde cogerlo. Si finalmente no se puede hacer nada porque todo son marcos europeos que lo impiden, el proyecto europeo puede ser el gran perjudicado.
La ciudadanía quiere renegociar las condiciones y se ven iniciativas muy diversas partes. Cada vez hay más gente que pide refundar, refundar cosas, refundar organismos, refundarlo todo. Y no parece que la respuesta desde arriba sea lo suficientemente valiente, atrevida, capaz, para dar muestras de voluntad y capacidad de cambio que permita generar una cierta confianza. Necesariamente el proceso que estamos viviendo requiere que el diálogo de los gestores públicos (nivel técnico y nivel político) se refuerce e incorpore más agentes para asegurar que la máxima participación ciudadana aporte más calidad.

Pero hacer participar no quiere decir lo que se ha venido conociendo habitualmente como participación ciudadana, sino que debe implicar y empoderar a la ciudadanía. Con todos los riesgos que supone, claro. Pero sabiendo que un empoderamiento correcto también debe comportar una responsabilización de los agentes, de la ciudadanía.

Un magnífico ejemplo de cómo la ciudadanía está tomando el protagonismo lo estamos viviendo en Cataluña con todo el proceso soberanista. Ha sido la ciudadanía la que ha tomado el liderazgo y está marcando el futuro. Lo hará con la decisión final, con la votación. Pero lo ha hecho a lo largo del proceso, marcando la línea y aportando una gran energía cívica no exenta de amplias reflexiones sobre cómo gestionar el paso y cómo construir un nuevo estado. Es un gran ejemplo que demuestra cómo la ciudadanía puede decidir que lo que algunos poderes habían establecido que era imposible debe ser posible si la gente lo quiere, es razonable, se demuestra la viabilidad, y se hace de manera democrática y cívica.

He querido acabar con este ejemplo para evidenciar que la participación, la transparencia y el empoderamiento pueden comportar soluciones fuera del alcance de los gestores. ¡Incluso cambiar las fronteras de un estado! Los que no confíen en la democracia que no jueguen. Porque esto sólo funciona y da un resultado positivo cuando realmente hay un empoderamiento, una toma de conciencia, y un sentido de responsabilidad.

Volviendo al hilo del artículo, los gestores públicos ya no pueden limitarse a formalismos en la participación ciudadana , sino que debe saber empoderar la ciudadanía y dar pie a una mayor participación de los grupos de interés. Y hacerlo de tal manera que enriquezcan los procesos de planificación pública -y aun los puedan desbordar cuando excepcionalmente pueda convenir -, que aporten creatividad, que ayuden a generar una visión más equilibrada del interés general.

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